【研究报告】  

作者：张晓冰（国青少年研究中心少年儿童研究所副所长、副研究员）

陕西西安未央区通过盘活闲置资源，将托育服务嵌入社区。图为一处社区托育中心。新华社发

《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》显示，截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个，包含社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点、托育综合服务中心、幼儿园托班等多种模式，可提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的服务。托育服务全职从业人员约112.4万人，其中保育人员约56.6万人，占比50.4%。据教育部统计，2023年全国幼儿园在托的2~3岁幼儿33.7万人，占全国在托婴幼儿数的15%。

在浙江绍兴柯桥区一家托育中心，孩子们正在听老师讲故事。新华社发

少年儿童是祖国的未来和民族的希望，婴幼儿时期是成长发展的关键阶段。党的二十届三中全会强调，加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。今年10月印发的《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》进一步提出增加普惠托育服务供给、完善普惠托育支持政策等具体举措。推动托育服务普惠高质量发展，解决入幼之前的“带娃难”问题，既是千万家庭之所需，也是建设生育友好型社会之所急。围绕这一问题，中国青少年研究中心少年儿童研究所进行了调研。

在江苏南京一家公办托育园，小朋友在家人的陪伴下开展活动。新华社发

我国托育服务的发展现状

数据显示，目前我国3岁以下婴幼儿约3000万人，超过三成的婴幼儿家庭具有托育需求。然而，截至2023年底，全国千人口托位数3.38个，共有托位477万个，总体入托率仅为7.86%。与历史、国际相比，我国当前入托率均处于较低水平。1980年，我国共有各类托儿所98万多个，入托率为28.2%。2014年，经济合作与发展组织（OECD）国家的平均入托率就已达34%。在入托率处于低位的同时，另一项数据则显示，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%，出现了“家庭送托难”与“机构收托不足”并存的局面。究其原因，一些省份对千人口托位数指标进行分解时，只考虑指标是否容易完成，未充分考虑人口分布、家庭需求等实际情况，出现了“需要的建不成，建成的用不上”资源错配现象，托位供给的有效性有待提高。面对托育需求与托位建设供给之间不均衡的情况，一些地方开始尝试科学测算理想规模进行调整。比如，浙江绍兴根据常住人口规模、人口年龄结构、近年实际人口出生数和生育鼓励政策等测算婴幼儿规模和需求及目标托位数规模，以此进行更为精确的决策。

宏观上“家庭送托难”与“机构收托不足”并存的局面，在微观上则体现为托育服务难以满足家长们“普惠”和“高质量”的双重需求，使得多数家长仍然选择让家里老人帮忙照看孩子。从调查情况来看，经济上的压力和对托育服务质量的担忧排在前两位。中国青少年研究中心2022年进行的全国青年发展状况综合调查数据显示，养育子女压力来源占比最高的三项是：教育支出（77.6%）、日常支出（62.6%）、时间精力不足（59.1%）。2023年，我国平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，普惠性相对不足。对此，虽然各地已在丰富托育机构类型上做了诸多探索，比如广东省制定了《普惠性托育服务机构的认定和管理办法》，长沙市也出台了《长沙市普惠性托育机构认定管理暂行办法》，合理划分政府、社会、家庭承担比例，不断提高政府扶持水平，降低已育家庭的托育负担。但总体来看，多数幼儿父母仍处于事业起步期或发展期（部分处于学业期），对价格敏感度高，育儿压力突出。幼儿父母的另一个担心，是托育服务质量的参差不齐。托育服务质量涵盖生活组织、喂养照护、睡眠照护、卫生照护、健康照护等具体标准，从长远来看，应由国家相关部门牵头出台托育机构设置标准和管理规范，从机构设置、建筑设计、场地设施、登记备案、收托管理、人员规模、保育照护、营养喂养、健康管理、伤害预防、消防安全、监督管理等方面做出制度规定，着力推动托育服务高质量发展。

托育服务未能满足托育需求的背后，反映的是现有托育服务政策支持体系在针对性、专业性等方面的不足。2023年，全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%。多数主要依靠租用商业楼宇开办，需要自行负担房租、人工、装修、运营等成本，房租和人工成本占总收入的75%以上，普遍面临着前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题，约七成处于亏损状态。2024年以来，我国先后出台《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》《关于进一步完善价格形成机制、支持普惠托育服务体系建设的通知》等支持性文件，兼以各地地方性法规、规范性文件等政策支持，初步形成支持托育服务普惠发展的政策体系。但这些政策的落实落地仍需时日，目前尚存在一些办托、申补流程不够畅通等问题，亟须通过支持政策的体系化、专业化予以破解。

除了资金、政策支持相对不足，托育服务还面临着专业型人才紧缺的问题。截至2023年底，我国托育服务全职从业人员112.4万人，其中保育人员约56.6万人，占比50.4%。这些从业人员的队伍建设主要依赖学校教育和职业教育两种路径。在学校教育方面，当前，一些中高职院校开设了婴幼儿托育相关专业，比如北京科技职业学院、上海开放大学等。在职业教育方面，一些保育师认为当前在职技能教育资源相对匮乏，离体系化、专业化还有一段距离，希望多提供一些在线课程，在兼顾工作的同时提升技能。目前，不少地方政府探索采用校企联动的方式提供培训服务，比如长沙民政职业技术学院与托育机构联合开展培训等。但总的来说，目前托育人才培养仍以职业院校为主体、本科及以上院校相对欠缺，职业教育本身也存在碎片化、非专业化等挑战，亟须根据保育师、育婴员、卫生健康保障员、安保员等不同岗位，构建更精准的人才培养培育体系。而且，目前托育相关职业未纳入国家职业资格目录，只能参加职业技能等级认定，培养体系和晋升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍较低，职业归属感不强、吸引力不够，从业人员流失率高。

在青海西宁的一家托育中心，老师带孩子们体验劳动课程。新华社发

进一步健全普惠托育服务体系

习近平总书记强调，要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。当前，可以通过加快推进托育服务立法工作，提升托育人才队伍专业化能力，构建专业科学的托育机构等方面的努力，进一步健全普惠托育服务体系，满足家庭托育需求，破解生育养育之忧。

推进托育服务立法工作，健全普惠托育支持政策体系，做好政策规划衔接。目前，各地针对托育服务出台了一系列地方性法规条例。比如武汉市出台托育服务促进条例，明确托育的教育、保育双重定性，界定政府责任、家庭责任，明晰托育服务权利义务，细化投入分担、条件资格、规范服务、人才培养等有关内容。应在总结各地经验的基础上，衔接民法典、未成年人保护法有关规定，根据最有利于未成年人原则加快制定托育服务法。同时，实施学前教育法，扩大幼儿园托班招收范围，制定托幼一体化管理办法、社区嵌入式托育服务管理办法等，细化不同场所托育服务规定，建立健全婴幼儿托育服务法律制度。在政策层面，加大托育服务公共财政投入，提高3岁以下婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除标准，明确托育机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行。探索托育保险制度，发放托位建设补助、房租减免、运营补助、人员补贴，明确生均定额补助标准及补助申请、审核、资金拨付程序，为普惠托育服务发展示范项目提供财政支持。

加强托育综合服务中心建设，鼓励支持用人单位和社会力量兴办高质量婴幼儿托育服务机构，根据人口规模、出生率等指标综合统筹托位建设、提升托育质量。落实《托育综合服务中心建设指南（试行）》，到2025年，每个地级市至少建成1个托育综合服务中心，提供托育服务业务指导、技术支撑、人员培训和家庭养育指导、婴幼儿早期发展等服务。提高全国千人口托位数和公建托位占比，加快形成全日托、半日托、计时托和临时托等灵活多样的托育服务网络。支持幼儿园在满足3至6岁幼儿入园需求的基础上，招收12个月至3岁幼儿或在社区开设托班服务点。鼓励新建幼儿园开设托班，探索生源较少的小学就地增设转化育幼服务。支持各类主体在存量低效用地和商业服务用地中嵌入托育功能性设施，加快补齐社区托育点、家庭托育点等设施短板，鼓励用人单位办托，新建住宅小区与配套托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，努力为群众提供就近就便的托育服务。

提升托育人才队伍专业化能力，健全培养体系和职业发展链条。针对当前托育队伍学历低、体系不健全等现实问题，依法逐步实行托育从业人员职业资格准入制度，落实托育机构负责人学历、工作经历等资质要求，明确保育人员应具有婴幼儿照护经验或相关专业背景、受过婴幼儿保育相关培训和心理健康知识培训，细化卫生保健人员、保安人员等岗位职责。鼓励全职从业，提高保育人员数量和占比。建立从业人员岗前培训和定期培训制度，加强岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训，支持医疗机构和公共卫生机构加强对托育机构的指导培训。确保每个省份至少有1所本科高校开设托育服务相关专业，完善婴幼儿托育专业课程体系，细化高职专业“婴幼儿托育服务与管理”及本科专业“婴幼儿发展与健康管理”的教学标准、课程体系、教学内容、实践实习要求。完善从业人员评价标准，畅通职业发展路径，建立托育从业认证培训体系和教研体系。

引导各类托育服务规范发展，破解托育服务质量参差不齐问题。建立健全托育生活、膳食管理、体格锻炼、卫生与消毒、常见疾病及传染病预防与控制等工作制度，加强托育机构科学配置和规范管理。充实生活照料、安全看护、日常膳食等保育课程内容，提升语言、社交、生活习惯、情感熏陶等教育课程质量，加强婴幼儿身心健康、社会交往、认知水平等方面早期发展干预。保障托育场地环境安全，细化全链条管理。落实托育机构行业主管部门责任，引导各地将辖区内托育机构纳入“四不两直”“双随机、一公开”监督抽查范围，切实开展合法性审查。对照《托育机构质量评估标准》等要求，在登记备案、机构资质、收费标准、保育照护、卫生保健、安全保障、环境设施、玩具材料、从业人员资质审核等方面实行动态监管，及时关停整顿存在各类隐患的机构。明确托育机构强制报告义务，有效保护婴幼儿合法权益。

《光明日报》（2024年12月26日 07版）