地方立法照抄照搬 司法解释偶尔任性 为此全国人大常委会聚焦“备案审查”

寄出邮件几个月后，银文收到了全国人大常委会法工委的复函。银文是上海大学2015级硕士研究生。4月26日，她寄出了一份108位学生联名发出的建议书——《致全国人大常委会法工委请求开展著名商标地方立法调研的建议》。在复函中，全国人大常委会法工委称，“对有关著名商标制度的地方性法规，应当予以清理，适时废止。”12月24日，全国人大常委会法工委主任沈春耀作关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告，银文的这个案例，被写进了报告。

具体案例

明年对“软抵抗”开展“回头看”

108个学生发出的一份建议书

4月22日，“2017年中国知识产权研究生著名商标专题研讨会”在上海大学召开。来自21个高校的150名研究生参会。

4天后恰逢世界知识产权日，当天中午，银文向全国人大常委会法工委寄去建议书。建议书由17个高校的108位学生联名发出，银文是建议书的起草者之一。

银文说，“关于备案审查制度，我们也有一定的了解，想着能不能努力一下、尝试一下，给全国人大发一份（建议书）。”

她说，“我们花费了两年时间来研究著名商标制度存在的问题，而备案审查制度又为我们提供了一个提出问题的平台。”

收到建议书后，全国人大常委会就着手组织国务院法制办、国家工商总局开座谈会，此外，还到黑龙江、湖南、重庆等地实地调研。全国人大常委会法工委又在北京大学法学院知识产权研究中心召开了专家论证会议，请北京大学、清华大学等几所大学知名专家，花了一上午专题讨论一个问题——有关著名商标制度的地方性法规究竟该不该废除？

最后法工委得出的结论是：“地方立法不应再为著名商标评比认定提供依据；对有关著名商标制度的地方性法规，应当予以清理，适时废止。”

“不排除启动撤销程序”

随后，全国人大常委会法工委将研究意见发给河北、吉林、浙江、安徽、湖北、重庆、四川和甘肃八个省市以及长春市、吉林市和成都市三地。

“目前已经收到了河北、安徽两省和吉林市的反馈意见。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰告诉北京青年报记者，“河北今年12月1日已经废止了著名商标条例，安徽将废止条例列入2018年立法计划。吉林市计划明年上半年废止条例。”

但也有一些省份尚未反馈。梁鹰说，到目前为止，还没有遇到过收到全国人大常委会法工委审查研究意见后，“两高”或者地方人大常委会明确表示不纠正的情况，都表示要认真研究、要积极修改完善。

但却可能遭遇“软抵抗”。“个别有问题的地方性法规和司法解释，我们提出审查研究意见之后，过了三五年制定机关仍然没有修改。”梁鹰顿了一下，“最长的达5年以上。”

不过，全国人大常委会法工委没打算对“软抵抗”听之任之。据了解，全国人大常委会法工委考虑明年开展“回头看”，督促制定机关完成纠正工作，甚至会对一些常年“软抵抗”的制定机关进行通报。

“最后的撒手锏就是撤销。”梁鹰告诉北青报记者，下一步如果有制定机关在法工委提出审查研究意见之后，经督促仍拒绝纠正的，“不排除启动撤销程序”。

审查建议

公民和全国人大间的“直通车”

公民向全国人大反映没有任何障碍

银文收到复函，是全国人大常委会正在进行的一场大动作——备案审查工作公开化的一角。

12月24日，全国人大常委会法工委主任沈春耀作关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告。这是全国人大常委会首次听取有关备案审查工作情况的报告。

“这个报告让制定机关真正意识到，他们制定的规范性文件处在全国人大常委会的监督之下，随时可能面临被纠正，传递这个信号很重要。”梁鹰说。

他也希望能通过上述报告让公民感受到法治的温暖和希望——作为法律救济渠道，备案审查制度是最高国家权力机关提供给公民的法律屏障。

北青报记者了解到，任何公民都可以直接向全国人大反映，没有任何障碍和门槛，也无需经过任何中间的渠道，全国人大常委会的备案审查是“直通车”。梁鹰说，“一个普通公民的普通信件就可以撬动最高国家权力机关的审查行为。”

公民来信法工委会一对一反馈

“法工委对公民提出的审查建议都会反馈，不会让审查建议石沉大海。”梁鹰告诉北青报记者，“每一件审查建议都要登记造册，都有编号，不属于审查范围的也要登记造册。”

他介绍说，如果是一个公民来信，法工委一般会一对一反馈；如果是联名提出审查建议的，则会向联名的牵头组织者反馈。

据了解，纳入全国人大常委会备案范围的共有三类，即地方性法规、行政法规和司法解释。

“根据宪法，国务院的决定、命令和省级人大的决议，虽然未纳入备案审查范围，但依然属于全国人大常委会的监督范围。”梁鹰说。

宪法第67条规定：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

地方立法

地方立法“新手上路，问题不少”

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过了新修改的立法法，将地方立法权从原来的省会市、经济特区市扩大到所有“设区的市”。

北青报记者了解到，虽然设区的市立法积极性很高，但能力、水平和经验却不足。一些设区的市在立法中，趋向于把过去依靠的行政手段全部变成法律手段，希望在立法时写入各种严格的处罚措施。

“一些行政审批在国务院层面已经取消废止，结果地方通过立法写进了地方性法规，甚至有些地方性法规还写进了法律明令禁止的强制措施。”梁鹰说。

在梁鹰看来，设区的市在立法方面，“新手上路，问题不少”，其一，依法立法贯彻得不严格；其二，存在大量重复、针对性不强的情况。

“照抄照搬上位法或其他省市区法规的现象较为突出，有的没有结合本地实际情况进行立法。”

针对上述这些情况，全国人大常委会法工委也打算采取行动。

“在行政法规和司法解释已经实现逐件审查的前提下，从今年1月1日开始，对新增加的地方性法规也实行逐件逐条主动审查。”

据梁鹰介绍，考虑明年对设区的市存在的上述问题进行专项审查，引导设区的市更好地开展立法工作。

关注

为什么公民对司法解释的意见最多？

沈春耀在报告中提到，十二届全国人大以来，法工委收到公民、组织提出的各类审查建议共1527件，2017年数量最多，为1084件。

其中，建议对行政法规、地方性法规、司法解释进行审查的共1206件，占79.0%。在这1206件审查建议中，建议对司法解释进行审查的最多，为1116件，占92.5%。

“两高”尤其是最高法的司法解释一般是解决司法实践的具体问题，每个条文都会涉及到不同的利益群体，很容易出现争议。

“一些司法解释确实与法律不一致，或者扩张了法律的规定，或者调整了一些界限门槛。”梁鹰说，“还有一些司法解释是根据过去的法律制定的，但后来法律修改了，司法解释却没有调整。”

梁鹰告诉北青报记者，“个别司法解释直接背离法律原意，有的甚至直接与法律相抵触。司法解释如果不合理，或者突破法律界限，一定会引起社会有关方面的关注，制定司法解释一定要慎重。”

梁鹰说，全国人大常委会对司法解释进行审查，指向的是制定司法解释的权力，“备案审查表面上是指向制度，但实际上指向的是制度背后的权力，约束的是国家机关权力的行使”。

“存在问题的我们一定会与制定机关沟通，督促其纠正。”梁鹰说，“目前为止没有放过一件问题法规或问题司法解释。”

梁鹰说，全国人大常委会目前正在部署推进合宪性审查的有关工作。

原标题：108名学生撬动的最高权力机关大动作